"Мы против "ползучей информатизации"

Государство для увеличения своей открытости обещает гражданам стать электронным, но в реальности каждое ведомство вкладывает в понятие "электронное правительство" свой смысл. О том, как заставить чиновников внедрять новые технологии, "Газете.Ru" рассказал замдиректора департамента корпоративного управления Министерства экономического развития и торговли Церен Церенов.

- Представляя концепцию Минэкономразвития по созданию электронного государства в Совете федерации, вы заявили, что отрасль информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) должна быть в числе приоритетов экономического развития. Но при этом отметили, что меры в сфере ИКТ должны быть экономически оправданными и соотноситься с другими сегментами рынка. Не видите ли вы здесь противоречия?

- Государство всегда проводит промышленную политику: стимулирует те или иные отрасли экономики. Когда выбирают меры промышленной политики по развитию какой-то одной отрасли, всегда просчитывают, насколько это повлияет на экономику в целом. Различные экономические школы по-разному смотрят на такую политику. Некоторые считают, что не нужно вообще никакие отрасли поддерживать, необходимо создать общие благоприятные экономические условия в стране. Сам спрос, эволюционное развитие рынка подскажут, какие отрасли являются наиболее конкурентоспособными и значимыми для страны. Я, может, не до конца разделяю эту позицию, но в чем-то она мне близка.

IT-сектор нужен не из-за того, что все о нем говорят, а потому, что это очень важный инструмент для совершенствования госуправления. Если бы был другой какой-то механизм, я бы говорил, что его тоже нужно развивать. От того, что государство предъявляет спрос на услуги IT-сектора, начинает использовать его достижения в экономике, в госуправлении, пользы для самого сектора будет больше, как мне кажется, чем банальная раздача денег.

- Можете пояснить ваше мнение?

- Когда мы говорим бизнесу, что готовы купить его продукцию и услуги, допустим, на миллиард рублей, - это тоже вложение денег в соответствующую отрасль. Другое дело, когда этот миллиард рублей будет распределять чиновник: этому дам на развитие, а вот этому не дам. Даже если этот чиновник честный, он все равно может ошибиться. В первом случае для поставщиков создаются равные условия - докажи на рынке, что твоя продукция лучше. Поэтому когда мы проявляем спрос к IT-сектору, это гораздо эффективнее многих форм прямой его поддержки.

Другое дело, что сейчас у нас, может быть, спрос не очень большой. А я как раз сторонник, чтобы спрос расширить, чтобы государство очень серьезно начало использовать информационные технологии. Сейчас у нас постепенно идет насыщение госсектора информационными технологиями. Так вот, прошел некоторый этап, которые был связан с покупкой техники, прокладкой линий связи и т.д. Уже достигнута цель, которая нам когда-то казалась недостижимой: у каждого чиновника компьютер на столе, у некоторых даже по два или по три. Когда будет следующее насыщение? Когда мы сделаем так, чтобы административные процессы, функции государства осуществлялись с помощью информационных технологий. Граждане смогут проконтролировать деятельность чиновников с помощью информационных технологий. Это государство в моем понимании называется электронным.

Сейчас у нас государство "бумажное", а до этого было "каменное". Но мы не говорим, что оно "бумажное", это само собой разумеется. Сегодня я говорю "электронное" государство, но через некоторое время оно снова станет просто государством, потому что неэлектронных процессов в нем не будет.

- Тем не менее представители Минэкономразвития не раз высказывались о том, что, хотя IT-сектор - приоритетная отрасль, она ничем не отличается от других отраслей экономики. Поэтому министерство выступило против технопарков, настояв на особых экономических зонах для всех компаний, а теперь не соглашается с предложениями Мининформсвязи создать государственных венчурный фонд, который поддерживал бы исключительно IT-компании.

- Поскольку я занимаюсь электронным государством, я сторона заинтересованная. Мне важно, чтобы сектор IT был хорошо развит, чтобы его продукцию и услуги можно было использовать при построении электронного государства. К тому же чем больше доля IT-сектора в государстве, тем он, может быть, будет сильнее давить на чиновников, чтобы они использовали его продукцию в своей деятельности. Но по мере развития IT должны развиваться не только поставщики тех же компьютеров, но и качество государственного спроса на продукцию высокотехнологичных отраслей должно расти.

Не стоит забывать, что чрезмерное увлечение механизмами искусственной стимуляции развития отраслей (налоговые послабления, специальные режимы и т.д.) приводит к неэффективности и образованию "черных дыр" в экономике. Так, например, было с региональными экономическими зонами в 90-х.

Возможно, что механизм венчурного финансирования очень даже полезен, но дьявол, как известно, кроется в деталях: на каких условиях будут распределяться средства, кому, будет ли это открыто, прозрачно и т.д.

- На заседании в Совете федерации вы сказали, что сейчас информатизация в России происходит неэффективно. В чем это проявляется?

- Весь мир доказал, что только с помощью IT на современном этапе можно повышать качество госуправления.
У нас же информатизация шла отдельно, сама по себе: каждое ведомство делало соответствующий проект.

Существует мировая статистика, которая показывает, что если проекты информатизации реализуются только для внутренних нужд ведомств (повышает удобство чиновника), то эти проекты не дадут никакого эффекта для общества.

Минэкономразвития России сейчас разрабатывает методологию, как осуществлять ИКТ-проекты, связанные с изменением административных процессов, какие должны быть требования в части повышения качества госуправления.

- Вы утверждаете, что Минэкономразвития выступает за политэкономические приоритеты в информатизации (повышение прозрачности и ответственности государства перед обществом), а Мининформсвязи, выходит, за технологические. Но ведь первое невозможно без второго.

- Я с этим согласен. Первое без второго быть не может, но второе без первого есть неэффективное расходование средств. Важно соблюсти баланс, технологическая составляющая не должна быть единственной.

В последнее время бюджетные расходы на ИКТ все увеличиваются, но ничего в государстве качественно не меняется. Мы называем это "ползучей информатизацией".

В среднем на одного чиновника в год тратится около 29 тыс. рублей. С запуском национальных проектов сумма только увеличится. Но без связки информатизации и реинжиниринга административных процессов это путь в никуда.

- Можете показать на примерах эффективность использования ИКТ в административных процессах?

- Ключевая задача - это повышение качества госуправления. Согласно классификации ООН, существует несколько характеристик качественного госуправления: ориентация на консенсус, равенство, участие... Всего восемь основных. Известно, как с помощью ИКТ можно повлиять на три из них: на прозрачность, подотчетность (и обществу, и руководству) и оперативность. Разрабатываемая Минэкономразвития методология содержит механизмы и предложения, как эти три характеристики улучшить, косвенно они будут влиять и на все остальные.

Например, госзакупки. Очень важно, чтобы у нас было единое информационное пространство обо всех госзакупках, то есть чтобы производители знали обо всех конкурсах, организованных на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Сейчас такого нет: так, предприниматель из Ростова не знает, какие конкурсы объявила администрация Сахалина.

Мы создаем систему, в которой есть портал госзакупок, он и будет единой точкой входа ко всем конкурсам.

- Какая для граждан польза от применения информационных технологий?

- Возьмем, к примеру, системы персонального учета. Сейчас у нас есть как минимум 18 крупных баз данных, в которых ведется учет населения. Общение с госорганами по поводу получения справок из этих баз данных - это постоянные издержки - и психологические, и экономические. Гражданин фактически выполняет роль курьера, бегая от одного ведомства к другому, из одного кабинета в другой. В электронном государстве все эти процессы изначально строятся по четким регламентам. При этом процедуры обмена информацией между ведомствами уже включают в себя и систему безопасности.
Чиновник не сможет получить данные, если у него нет на это соответствующих прав.

К тому же действия того, у кого есть такие права, фиксируются системой безопасности, включая и время запроса данных, и цель запроса, и всю историю их изменений. Конечно, существуют предубеждения, что когда все данные окажутся в электронном виде, то их легко будет получить. Но здесь очень важный момент в том, что утечки в 95% случаев происходят "благодаря" недобросовестным сотрудникам.

- Есть ли уверенность, что в электронном государстве эти внутренние угрозы исчезнут?

- Это человеческий фактор... В электронном государстве его можно в некоторой степени минимизировать. Доступа к 100% всех данных может и не быть ни у кого. Чиновник не сможет просто так, безо всяких оснований обратиться к системе и начать пробивать всех подряд. Система будет отслеживать, кто, когда и зачем брал информацию, на основании чего. Ответственность госслужащих повышается. Фиксируется каждая деталь.

- Но ведь фиксируется опять же чиновниками?

- Очень хороший вопрос. На это тоже есть соответствующая методология, связанная с институтом контроля (независимый аудит), то, чего у нас сейчас нет. Последние примеры, связанные с принятием закона "О персональных данных", свидетельствуют о том, что общество не верит власти. Как сделать, чтобы гражданин поверил в конфиденциальность системы? Надо ввести обязательную систему независимого аудита информационных систем на предмет соблюдения прав граждан, законов и регламентов информационной безопасности. Это означает контроль не качества принимаемых решений, а процесса: выполнен ли регламент? Не нарушает ли информационная система прав граждан? Схожий аналог такого контроля сейчас существует и в "бумажном" государстве - аудит Центрального банка, который проводится ежегодно. Причем этим занимается не какая-то госкомпания, а частные аудиторы, даже иностранные.
Поэтому необходимо ввести в практику обязательный аудит всех государственных систем, которые имеют дело с учетом интересов и прав граждан, можно даже с привлечением частных компаний.

Но в первое время этим могла бы заниматься Общественная палата и Счетная палата. Представители последней, по крайней мере, не отрицают такую возможность.

- Но почему подобной инфраструктуры и аудита до сих пор нет?

- В макетном варианте подобные системы уже есть. Но мало разработать макет. Необходимо изменить административные процессы, реализующие функции государства. Весь набор необходимых для этого мер прописан в концепции создания электронного государства, проект которой Минэкономразвития России планирует представить в правительство РФ уже летом этого года.

- Когда концепция реально заработает?

- Нельзя сказать, что все произойдет мгновенно. Сейчас меняются законодательство и механизмы проведения государственных закупок, началась работа над системой персонального учета населения.

Есть еще такое направление, как раскрытие государственной информации. Почему госорганы не публикуют работы, выполненные за счет средств госбюджета? В чем сложность выполнения постановления №98 об информационной открытости органов власти?

Существует и психологические проблемы - непубличность деятельности госслужащего, технологические проблемы - нежелание чиновников просто сделать лишний шаг: отнести дискетку с информацией администратору сайта.

В электронном государстве снижается весомость человеческого фактора: все работы существуют в электронном виде, в этом виде, а не в бумажном, они юридически значимы, их учет формализован, регламентирован. Чиновник не может не внести документ в реестр, потому что это его непосредственные обязанности, а из реестра несекретная информация будет автоматически попадать на портал раскрытия. Но, подчеркиваю, что мы не сразу к этому придем.

Почему мы проводим пилотные проекты? Потому что знаем, что будет результат. Например, Минэкономразвития опубликовало результаты почти всех своих работ по "Электронной России". Это прецедент. Больше пока никто этого не сделал. Причины у всех разные: кто-то, например, говорит, что все результаты он получает в бумажном виде, кто-то сомневается, что такая информация может быть интересна обществу. Но на самом деле ведь ты выполняешь проект на государственные деньги!

- Вы считаете реальным построить к 2010 году электронное государство?

- Я считаю, что основные вопросы, связанные с электронным государством, к этому сроку решить можно. При этом не обязательно, что все процессы будут проистекать исключительно в электронном виде. Но уже автоматически будет раскрываться несекретная информация, появятся наиболее востребованные сервисы для граждан. Системы государственного учета не будут вводиться в эксплуатацию до прохождения независимого аудита.

При общении с регионами у меня появилось убеждение, что не нынешние управленцы поймут, как сделать эффективное госуправление с помощью IT. Скорее всего, это осознают руководители служб информатизации, CIO. Не все из них, а те, которые поймут, что на технологическом уровне им не решить задачи совершенствования госуправления. Например, у Тони Блэра CIO - это второй человек в аппарате правительства Великобритании, который не просто разбирается в информационных технологиях, но главное - знает системы госуправления.

В сфере IT вообще цвет всей нашей мысли, лучшие кадры. Поэтому работа в регионах - приоритет для нас. Информатизаторы должны научиться говорить на другом языке, на языке управленцев, а не на том, на котором они говорили раньше: дайте денег на компьютеры. Теперь вопрос надо ставить по-другому: ты хочешь, чтобы управление в твоем регионе, ведомстве было эффективным? Именно на этом построена методология электронного государства.

- Но ведь применение методологии, разработанной Минэкономразвития, на практике зависит от скорости принятия соответствующих законов и изменения уже существующих. Разве создание межведомственной комиссии по информационным технологиями не ускорило бы этот процесс? Почему Минэкономразвития и Минфин отклонили это предложение Мининформсвязи?

- Минэкономразвития может ускорить процесс, закрепив разработанную методологию необходимыми нормативными актами. И координация в этих вопросах очень нужна. Но комиссии комиссиям рознь. Есть один вариант, когда комиссия является согласовательным органом, некоторое бутылочное горлышко: какой-то проект рассмотрела, завизировала и т.д. У каждого члена комиссии свое отношение, и здесь в некотором смысле ручное управление. А есть другой вариант: комиссия, которая рассматривает методологию, устанавливает правила игры и открыто обсуждает приемлемые стандарты, например, на программное обеспечение. Здесь не ручное управление, а институциональное. Эта работа очень кропотливая, тяжелая, но она приносит хорошие результаты. А первый тип комиссии более интересен с точки зрения повышения влияния. Здесь важно, какой тип будет выбран. Я лично за комиссию второго типа.

- Когда вы планируете представить в правительство концепцию электронного государства?

- Мы будем стараться, чтобы это произошло как можно раньше. Сроки мы ставим такие - середина этого года.

Тимофей Дзядко