Кто настоящий хозяин дорог?
Жители Пенсильвании годами требовали проложить новую дорогу из Филадельфии в Ланкастер, но у местных властей просто не было на это средств. Тогда в 1792 году была учреждена компания, которая должна была построить первое в стране платное шоссе длиной 100 км. Вложившись в материалы – камень и гравий – и строительные работы, компания получала право собирать плату за проезд по дороге. Сегодня пенсильванцы оказались в похожем положении: объем средств, которые нужны на ремонт и строительство дорог и мостов, намного превышает доходы штата от налога на бензин и других доходных статей бюджета. Губернатор штата Эд Ренделл решил поступить как в старые добрые времена – заключить сделку с частным сектором. Сдача в аренду 578-километрового Пенсильванского шоссе может в будущем принести в бюджет от 12 до 18 миллиардов долларов. «Чтобы найти деньги на инфраструктуру, приходится поломать голову», – говорит губернатор.
С тех пор, как в 1950-х годах система шоссе между штатами начала активно разрастаться, местные власти зачастую прибегают к помощи частного сектора, если им нужно заменить или отремонтировать стареющую инфраструктуру. Выгоды подобного партнерства очевидны: правительство может перестать беспокоиться о дорогах, мостах и туннелях, а компании получают контракт, который позволит им собирать пошлину с проезжающих водителей на несколько поколений вперед. Такая система выгодна и инвесторам, которые находят подобный стабильный и долгосрочный источник доходов чрезвычайно привлекательным. По данным Государственной комиссии по финансированию США, в настоящее время на рассмотрении властей различных штатов и городов находится 71 частный проект общей стоимостью 104 миллиарда долларов. Такие финансовые гиганты как Goldman Sachs, Morgan Stanley и Carlyle Group уже учредили под эти проекты новые инвестиционные фонды. В то же время, постоянно ведутся споры о том, как и сколько платить за проезд.
Заключение подобных контрактов – уже давно распространенная практика в Европе, в США же она получила массовое распространение лишь с 2005 года, когда город Чикаго полонил свой бюджет 1,8 млрд долларов, продав право аренды шоссе Chicago Skyway испанскому оператору Cintra и австралийскому банку Macquarie. Примерно тогда же Техас за 1,2 млрд долларов передал контракт на строительство первой очереди Транс-Техасского коридора и на сбор дорожной пошлины сроком на 50 лет консорциуму под руководством той же компании Cintra. В 2006 году штат Индиана подписал контракт сроком на 75 лет и сдал в аренду 253-километровое шоссе Indiana Toll Road. Контракт принес 3,8 млрд долларов, которые позволять штату решить свои транспортные проблемы на годы вперед. Власти других штатов, испытывающих проблемы с бюджетом, кинулись перенимать опыт. «Это была настоящая «бомба» в транспортной сфере», – говорит Боб Пул, директор отдела транспортных исследований института Reason Foundation. Однако начиная с весны настроение резко изменилось. В штате Техас, который был пионером транспортной приватизации, законодатели ввели двухлетний мораторий на новые проекты. Законодательное собрание штата Пенсильвания не поддержало первую попытку губернатора Ренделла приватизировать шоссе, хотя сейчас он пытается сделать это снова. Первая из всех платных американских дорог, шоссе Нью Джерси, требует ремонта, но губернатор Джон Корзин, бывший председатель Goldman, в июне разочаровал банкиров, твердо заявив, что шоссе приватизировано не будет.
Проблемы начались в мае, когда члены сенатского комитета по транспорту Джеймс Оберстар и Питер ДеФацио разослали губернаторам всех 50 штатов письмо, в котором выражалось беспокойство по поводу большого объема контрактов, заключенных местными властями с частными компаниями. Комитет выражал опасения, что «частные и местечковые интересы могут поставить под угрозу целостность национальной транспортной системы», а также угрожал признать недействительными все сделки, которые «не отвечают национальным интересам». Подобные действия Комитета по транспорту находятся в резком противоречии с политикой Департамента транспорта администрации Буша, который оказывал широкую поддержку приватизации и активно помогал некоторым компаниям, разрешив им выпустить акции на тех же условиях, что и муниципальные облигации. Департамент также разослал штатам проект закона, который регулирует заключение сделок с частными фирмами, а в одном случае – когда Техас отказался от сделки с компанией Cintra – даже пригрозил заморозить финансирование.
Так кто же прав?
Местными властями часто движут не только финансовые соображения, но и популистские. Плата за пользование дорогами, перешедшими в частные руки, зачастую резко повышается, что выгодно властям, так как им не приходится самим повышать пошлины или налоги, т.е. идти на непопулярные меры. Именно рост пошлин и приносит инвесторам дивиденды, выражаемые двузначными числами. Однако опасность, как всегда, таится в деталях – нечеткие формулировки контрактов могут оказаться препятствием к строительству новых дорог или, например, не позволят использовать дороги для экономического развития территории, к примеру, построить новую транспортную развязку. Некоторым государственным структурам не нравится связывать себе руки долгосрочными контрактами: власти штата Колорадо уже жалеют, что заключили 99-летний договор о сдаче в аренду Северно-западного шоссе. Других раздражает агрессивное поведение банков, которые «проталкивают» выгодные им сделки. «Приватизация должна быть последним вариантом в списке, а не первым», – считает сенатор от штата Техас Джон Карона.
Споры о частностях имеют под собой один нерешенный фундаментальный вопрос: строительство дорог – это один из таких важных пунктов, как торговая политика, который может регулировать лишь федеральное правительство? Или есть и другой путь? 45% средств, которые штаты тратят на дорожно-транспортную систему, поступает из федеральных средств, однако Конгресс не повышал налог на бензин с 1993 года, а это – основной источник финансирования дорожного строительства.
Разногласия, конечно, имеют и более прозаичную природу. Еще до того, как обрушился мост в Миннесоте, тем, кто стоит в пробках повсюду, от Атланты до Северной Вирджинии, было ясно, что дорожная инфраструктура остро нуждается в инвестициях, а ее пропускная способность не успевает за растущим транспортным потоком. То, что многие власти штатов, вслед за Конгрессом, не хотят идти на повышение налога на бензин, ситуацию не улучшает, как и тот факт, что резкий рост цен на нефть и сталь с начала 2004 года. привел к удорожанию стоимости дорожного строительства на 43%
Деньги частного сектора могли бы исправить положение, однако получить их можно разными способами. На примере таких сделок, как сдача в аренду шоссе Chicago Skyway или Indiana Toll Road, очевидно, что частные компании имеют больше возможности эффективно управлять инфраструктурой, а также обладают политическим иммунитетом, который позволяет им безболезненно повышать пошлины. Однако критики приватизации считают, что подобные контракты – это долгосрочные обязательства, при помощи которых местные власти пытаются решить краткосрочные задачи. «Репутация государственно-частных партнерств несколько подмочена – люди считают, что это способ навязать контракты штатам, которые испытывают финансовые трудности», – говорит специалист по государственному финансированию Тим Карсон, который является вице-председателем комиссии по Пенсильванскому шоссе. Карсон считает, что государственный сектор мог бы сам заработать достаточно денег, подняв плату за проезд до рыночного уровня. Например, пошлина за проезд по некоторым, менее скоростным, полосам шоссе 91 в Южной Калифорнии является самой высокой по стране, достигая в часы пик доллара за милю. Это, конечно, раздражает водителей, но зато помогает решить транспортные проблемы штата. В свою очередь, комиссия по Пенсильванскому шоссе утвердила план, согласно которому пошлина за проезд по шоссе будет повышена, а некоторые другие дороги штата также станут платными.
Другой тип контрактов, когда частные компании строят новую инфраструктуру, гораздо выгоднее для государства. Штат или город получает новый участок шоссе, или новый мост, или тоннель, а риски ложатся на частную компанию. Если стоимость строительства вдруг подскочит, или транспортный поток на новом шоссе окажется не такой большой, как предполагалось, это головная боль компании, а не государства. К тому же, некоторые штаты становятся более предусмотрительными при заключении сделок: например, договор о сдаче в аренду Техасского шоссе 130 включает пункт, согласно которому на первом этапе штат получает 4,6% валовой выручки, а затем, по мере того, как транспортный поток на шоссе увеличивается его доля вырастает до 50% - на тот случай, если шоссе окажется более прибыльным, чем рассчитывали.
Несмотря на то, что в 2007 году путь государственно-частных партнерств оказался не столь гладким, у них есть будущее. Многие финансовые институты, занимающиеся инфраструктурными проектами, активно продвигают подобные сделки, некоторые штаты разрешили прием инициативных заявок, проявляют интерес и иностранные инвесторы. Объем мировых инвестиций, которые могут быть вложены в самые разные инфраструктурные проекты, включая аэропорты и водопроводные системы, оценивается в 50-150 миллиардов долларов, и большая часть этих средств приходится на США. «У американской инфраструктуры большой потенциал: она требует огромных капиталовложений, и не совсем ясно, где взять такие деньги», – поясняет Мюррей Блич, глава американского подразделения банка Macquarie.
Barbara Kiviat, The Time
http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,1673288,00.html